Regulierung von Social Media und Suchmaschinen

Reporter ohne Grenzen (ROG) veröffentlicht heute den Bericht „Regulierung 2.0“. Er enthält Empfehlungen für die öffentliche Kontrolle von Diensten wie Facebook, Google und Twitter. Konkret geht es dabei um Vorschläge, wie der Gesetzgeber Hass und Falschnachrichten im Internet bekämpfen und den Einfluss algorithmischer Systeme kontrollieren könnte, ohne die Presse- und Meinungsfreiheit einzuschränken. Der Bericht geht davon aus, dass diese Dienste heute keine rein privaten Unternehmen mehr sind, sondern essenzieller Bestandteil moderner Öffentlichkeit und daher in besonderer Weise kontrolliert werden müssen. Er richtet sich an die Bundesregierung und Vertreter des Bundestages und wurde diesen bereits zugestellt.

Eine Kurzfassung mit den wichtigsten Forderungen sowie der vollständige Bericht sind ab heute auf der ROG-Webseite zugänglich.

„Der Facebook-Newsfeed und die Google-Suche sind inzwischen wichtige Verbreitungskanäle für Medien.  Als Mittler zwischen Nutzern und Inhalten kommt diesen privaten Unternehmen eine enorme Bedeutung für die öffentliche Meinungs- und Willensbildung zu. Ihre Algorithmen sortieren und gewichten Inhalte. Doch die Gesellschaft kann kaum darüber mitbestimmen, nach welchen Kriterien diese Feeds erstellt werden. Das muss sich ändern“, sagte Katja Gloger, Vorstandssprecherin von Reporter ohne Grenzen. „Es gilt, die Rechte der Nutzer zu stärken. Mit unseren Vorschlägen möchten wir einen konstruktiven Beitrag zu einer wichtigen gesellschaftlichen und politischen Debatte leisten.“

Online-Dienste als neue Form von Informationsübermittlern

Grundgedanke der Vorschläge von Reporter ohne Grenzen ist, dass soziale Netzwerke wie Facebook, Suchmaschinen wie Google oder Mikroblogging-Dienste wie Twitter nicht mehr in die etablierte Unterscheidung zwischen klassischen Medien und bloßen Übermittlern von (meist technischer) Information passen und es deshalb einer neuen Form der Regulierung bedarf. Klassische Medien erstellen journalistische Inhalte und entscheiden darüber, welche Relevanz sie einem Thema zuschreiben. Reine Übermittler (sog. Intermediäre) wie Netzbetreiber zur Telekommunikation oder Internetanbieter stellen die technische Infrastruktur bereit und leiten technische Signale weiter, ohne Informationen zu gewichten.

Zwischen diesen beiden Polen stehen soziale Netzwerke, Suchmaschinen und verwandte Dienste: Sie stellen ebenfalls eine eigene Infrastruktur bereit und erstellen Inhalte in der Regel nicht selbst, gewichten Informationen jedoch nach Relevanzkriterien. Reporter ohne Grenzen bezeichnet diese Anbieter deshalb als Informationsintermediäre. Sie als Medien zu regulieren greift zu weit, als reine Intermediäre hingegen zu kurz.

Informationelle Grundversorger tragen besondere Verantwortung

Informationsintermediäre wie Google, Facebook und Twitter sind als Mittler zwischen Nutzern und Inhalten von enormer Bedeutung für die öffentliche Meinungs- und Willensbildung und übernehmen teilweise Funktionen, die einst traditionelle Medien innehatten. Sie dienen Milliarden Menschen als Informationsquelle und sind heute ein fester Bestandteil moderner Öffentlichkeit. Reporter ohne Grenzen plädiert deshalb dafür, sie als Teil jener informationellen Grundversorgung zu begreifen, die für demokratische Gesellschaften essenziell ist, und dies auch rechtlich zu verankern.

Das brächte mehr Verantwortung der Unternehmen für die Presse- und Meinungsfreiheit (Sorgfalts- und Transparenzpflichten) und eine stärkere Kontrolle durch die Gesellschaft mit sich. Dies könnte durch Aufsichtsgremien geschehen, in denen Staaten lediglich den Rahmen für eine Kontrolle durch die Öffentlichkeit vorgeben (Ko-Regulierung). Als Orientierung können die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte dienen.

Fehlende oder falsche Regulierung gefährdet Meinungsfreiheit

Wie wichtig soziale Netzwerke für die Presse- und Meinungsfreiheit sind, zeigte sich exemplarisch, als Facebook 2017 im Kampf gegen Falschnachrichten stärker zwischen privaten und medialen Beiträgen unterscheiden wollte. Die Idee eines neuen Nachrichtenkanals („Explore-Feed“) wurde in mehreren Ländern getestet, bevor sie einige Monate später verworfen wurde. Für die betroffenen Medien hatte dies gravierende Konsequenzen: Beim Investigativ-Portal Plaza Pública in Guatemala brach der Zugriff über Facebook um 48 Prozent ein, die Anzahl neuer Nutzer sank um 27 Prozent. Ähnliche „Kollateralschäden“ entstehen regelmäßig, wenn im Kampf gegen Hassnachrichten auch journalistische Inhalte fälschlicherweise oder auf Druck von Staaten gelöscht werden.

Das deutsche Netzwerkdurchsetzungsgesetz hat diese Tendenz noch verstärkt. Es droht Betreibern sozialer Netzwerke hohe Geldstrafen an, wenn sie illegale Inhalte nicht innerhalb kürzester Zeit löschen. So schafft es den Anreiz, im Zweifelsfall auch legale Inhalte aus dem Netz zu nehmen, um Bußgelder zu vermeiden. Die ersten Transparenzberichte legen nahe, dass ein solches „Overblocking“, also das Löschen rechtlich zulässiger Inhalte, tatsächlich stattfindet. Die Dienste berufen sich dabei auf ihre Community Standards – eine Art digitales Hausrecht, bei dem sie selbst festlegen, was Nutzer teilen dürfen und was nicht. Sie betrachten sich als rein private Unternehmen.

Unabhängige Aufsicht muss Löschpraktiken der Unternehmen überwachen

Dabei missachten sie ihre Bedeutung als essenzieller Bestandteil moderner Öffentlichkeit. Reporter ohne Grenzen schlägt vor, unabhängige Aufsichtsgremien zu schaffen, die über die Löschverfahren der Unternehmen wachen. Auch hier sollte der Staat zwar vorgeben, dass es solche Gremien geben muss, sie aber nicht selbst organisieren (Ko-Regulierung). In ihnen wären neben Betreibern, Justizvertretern und Strafverfolgern auch „Anwälte der Nutzer“ und zivilgesellschaftliche Akteure vertreten. Sie hätten vor allem die Aufgabe, die Verfahren der privaten Betreiber im Ganzen, also über Einzelfallentscheidungen hinaus, zu überwachen und Leitlinien für den Umgang mit Inhalten zu entwickeln, die als illegal gemeldet werden. Außerdem könnten sie als Schiedsstelle fungieren, wenn Nutzer einer Löschentscheidung widersprechen. Streitfälle müssten dann nicht direkt vor Gericht verhandelt werden, würden aber aus den intransparenten Löschverfahren der Unternehmen herausgelöst werden. Als „Ultima Ratio“ könnten Nutzer gegen solche Entscheidungen vor Gericht ziehen und den ordentlichen Rechtsweg beschreiten.

Grundsätzlich müssen Journalisten und Nutzer auf Diensten der informationellen Grundversorgung all das sagen dürfen, was von ihren Grundrechten auf Presse- und Meinungsfreiheit gedeckt ist. Dies gilt insbesondere für den Bereich der politischen Rede, der für demokratische Gesellschaften zentral ist. Um Betrug, Spam-Nachrichten oder Pornografie einzudämmen, könnten Anbieter hingegen auch löschen, was formal rechtlich zulässig ist – solange dies nach klaren Verfahren abläuft.

Stärkere Nutzerrechte bei Algorithmen

Wenn es um die Regulierung automatisierter Entscheidungsprozesse (sog. Algorithmen oder ADM-Systeme) geht, mithilfe derer Informationen in sozialen Netzwerken, Suchmaschinen etc. strukturiert und gewichtet werden, sind internationale Ansätze vorzuziehen. Nur sie werden dem globalen Charakter der Technologie gerecht. Den nationalen Alleingang der Bundesländer im Medienstaatsvertrag lehnt Reporter ohne Grenzen deshalb ab und hat dies in einer Stellungnahme gegenüber der Rundfunkkommission erläutert.

Reporter ohne Grenzen schlägt stattdessen einen dreistufigen Prozess zur Regulierung von ADM-Systemen vor, mit denen Dienste wie Facebook, Google oder Twitter Nachrichten auswählen und anzeigen. Erstens muss unabhängige Forschung gestärkt werden, weil die Funktionsweisen von ADM-Systemen und deren Auswirkungen auf die Meinungsbildung noch zu wenig verstanden werden. Anbieter könnten verpflichtet werden, der Wissenschaft dafür Daten zu Verfügung zu stellen. Mit fundiertem Wissen über ADM-Systeme müssten zweitens Kriterien definiert werden, wie diese Systeme angelegt, ausgestaltet und kontrolliert werden sollten, um die Interessen der Gesellschaft zu wahren. ROG schlägt beispielsweise vor, die Geldgeber hinter politischen Anzeigen verpflichtend zu veröffentlichen und Social Bots zu kennzeichnen. Die Einhaltung dieser Kriterien sollte drittens von unabhängigen Stellen überprüft werden. In Deutschland könnten dies beispielsweise die Landesmedienanstalten übernehmen. Sie bräuchten ebenfalls Zugang zu Daten der Betreiber.

Grundannahme in diesem Bereich ist, dass der Staat Nutzer nicht bevormunden sollte. Er muss lediglich den Rahmen dafür schaffen, das sich Nutzer autonom und ausreichend informiert beispielsweise in sozialen Netzwerken bewegen können. Reporter ohne Grenzen plädiert unter anderem dafür, dass Medien sich selbst Standards für ihre Arbeit setzen. Anhand solcher „Vertrauenssiegel“ könnten Nutzer als seriös eingestufte Medien erkennen und sich vorwiegend deren Beiträge anzeigen lassen, sodass der Einfluss von Falschnachrichten sinkt. Mit der Journalism Trust Initiative hat ROG einen internationalen Prozess angestoßen, bei dem Medien und Journalistenorganisationen an gemeinsamen Standards arbeiten.

Auf der Rangliste der Pressefreiheit steht Deutschland auf Platz 15 von 180 Staaten.